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最高法丨完善统一法律适用标准工作机制的意见

发布时间:2020-09-25 15:09:49浏览量:67

9月23日,最高人民法院举办新闻发布会,发布《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》(以下简称《意见》)。最高人民法院副院长杨万明、最高人民法院应用法学研究所所长曹士兵、最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任刘峥出席发布会并介绍相关情况,最高人民法院新闻发言人李广宇主持发布会。



据杨万明介绍,统一法律适用标准,是深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措,是完善中国特色社会主义法治体系的内在要求,是加强审判权力运行监督的具体行动,对于维护国家法制统一、尊严、权威具有重要意义。


党的十八大以来,针对司法审判工作发展中出现的新情况新问题,最高人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标,坚持司法为民、公正司法工作主线,深化司法体制改革和智慧法院建设,充分发挥司法解释、指导性案例作用,探索实施类案与关联案件强制检索制度,完善裁判规则指引平台,建立法律适用分歧解决机制,完善审判委员会工作机制,推行类案智能推送、裁判偏离度风险预警,促进裁判尺度统一。


去年10月,党的十九届四中全会对深化司法体制综合配套改革,完善审判制度,全面落实司法责任制,加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威作出战略部署。今年8月,中央政法委召开政法领域全面深化改革推进会,对加快推进执法司法制约监督体系改革和建设作出了部署安排。为深入贯彻党的十九届四中全会,贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神,加强统一法律适用标准工作,加快推进审判体系和审判能力现代化,保证审判权依法正确行使,更好保障社会公平正义和人民权利,最高人民法院坚持目标导向和问题导向,经深入调研、反复论证,制定了这个《意见》。


杨万明简要介绍了《意见》制定的背景和主要内容。



一、《意见》制定的背景


第一,完善统一法律适用标准工作机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“统一法律适用标准”作为推进严格司法的重要任务之一。党的十九届四中全会作出的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确提出,健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督、深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、加强对司法活动的监督、保证审判权得到依法正确行使等任务。因此,构建与国家治理体系和治理能力现代化要求相符合、与建设中国特色社会主义法治国家相适应的统一法律适用标准工作机制,是当前人民法院面临的一项重要任务,是贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措,是人民法院推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。


第二,完善统一法律适用标准工作机制是新时代公正司法的内在要求。平等、统一适用法律是人民法院依法独立公正行使审判权的基本职责,事关社会公平正义的实现,是建设和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求。人民法院要实现公正司法,就必须完善统一法律适用标准工作机制,加快完善审判权力制约监督体系。近年来,最高人民法院通过制定司法解释、发布指导性案例、完善司法指导性文件等措施,不断解决法律统一适用问题。随着我国经济社会的迅速发展,“类案不同判”现象越来越受到社会关注。类案不同判现象的背后实质上是法律适用标准不统一,因此在新时代要满足人民群众对公正司法的需求,完善统一法律适用标准工作机制就成为当前人民法院一项迫在眉睫的任务。


第三,统一法律适用标准工作机制是人民法院深化完善司法责任制综合配套改革的内在要求。近年来,人民法院司法责任制改革不断深入,改革也逐步进入深水区,当前一定范围、一定程度出现的“类案不同判”现象,成为司法责任制改革中一块难啃的“硬骨头”。随着司法责任制改革不断深入,人民法院越来越迫切的需要制定系统完整的统一法律适用标准工作机制。今年3月,中央印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》,将“完善统一法律适用机制”作为重要内容。从未来发展看,最高人民法院将进一步加快推进人民法院执法司法制约监督体系改革和建设,将主要精力放在统一裁判尺度、监督公正司法上来。基于以上的考虑,最高人民法院决定以完善统一法律适用标准工作机制为主要内容制定《意见》,推动人民法院审判工作机制更加完善。



二、《意见》的主要内容


完善统一法律适用标准工作机制是一个复杂、系统的工程。《意见》将统一法律适用标准融入到人民法院审判整体工作之中,从完善规范依据、健全分歧解决机制,到指导审判组织,再到加强审判管理、审判监督,最后到类案检索、科技辅助、人才建设等方面进行了较为全面的规定,补短板,讲重点,系统梳理了人民法院统一法律适用标准的各项工作机制。


《意见》定位为最高人民法院发布的司法指导性文件,兼顾宏观和微观,既体现新时代统一法律适用标准应当具有的高度和政治站位,也考虑一定的实施价值,努力为人民法院统一法律适用标准提供清晰的导向和路径。《意见》分为10个部分,全面归纳了人民法院实现法律适用标准统一的10个路径与方法,提出了统一法律适用标准的21条具体措施。


(一)明确统一法律适用标准工作机制应当坚持的原则


人民法院完善统一法律适用标准工作机制,必须坚持正确的道路和原则。


第一,完善统一法律适用标准工作机制必须坚持党对司法的绝对领导。党的领导是人民法院事业健康发展的根本保证,完善统一法律适用标准工作机制,是人民法院贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略、推动人民法院改革走深走实的重要举措,是党中央决策部署在审判执行工作中贯彻落实的具体体现。从《意见》的内容可以看出,我们完善统一法律适用标准工作机制,体现了中国特色社会主义法治道路和司法制度的特色,比如审判委员会制度、完善制约监督机制、坚持民主集中制、运用现代科技促进统一裁判尺度等。


第二,完善统一法律适用标准工作机制必须坚持以人民为中心的发展思想。完善统一法律适用标准工作机制,是人民法院践行司法为民宗旨的内在要求。公正司法,是人民群众在新时代美好生活的重要内容。尽最大努力消除“类案不同判”现象,是人民法院依法维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的重要手段,是增强人民群众对公平正义获得感的重要途径。完善统一法律适用标准工作机制的根本目的,就是努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。


第三,完善统一法律适用标准工作机制必须坚持宪法法律至上。依法治国的本质就是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。统一法律适用标准,就是为了使人民法院更加忠实于宪法和法律,更加依法独立行使审判权,实现法律面前人人平等。统一法律适用标准的各项工作机制,都坚持了以事实为根据、以法律为准绳的基本原则,进一步规范行使自由裁量权,确保法律正确实施,切实维护国家法制统一尊严权威,努力实现裁判良好的法律效果、社会效果与政治效果相统一。


第四,完善统一法律适用标准工作机制必须坚持服务经济社会发展大局。完善好统一法律适用标准的工作机制,人民法院才能更加充分发挥审判职能作用,履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命,服务好常态化疫情防控和经济社会发展,促进经济行稳致远、社会安定和谐。值得指出的是,一些法律适用标准不统一的现象,是由于社会经济迅速发展而引发的,比如信息网络技术带来的大量新类型案件,人民法院难以像审理传统案件那样熟练准确适用法律,甚至还存在一些法律空白。对于这种现象,必须建立和完善统一法律适用标准工作机制,才能充分发挥人民法院服务保障经济社会发展的职能作用。


(二)突出最高人民法院统一法律适用标准的职能作用


基于最高人民法院的职能特点,《意见》突出了最高人民法院统一裁判尺度、监督公正司法、解决法律适用分歧的重要作用。最高人民法院多年来在统一法律适用标准上的做法和举措,比如司法解释、指导性案例、司法指导性文件、审判监督管理等,都各自发挥着积极作用,《意见》仍将其作为统一法律适用标准工作机制的重要内容。此外,《意见》强调要建立健全最高人民法院法律适用问题解决机制。


具体包括两方面内容:


一是最高人民法院要建立重大法律适用问题发现与解决机制,加快形成上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的法律适用问题解决体系,及时组织研究和解决各地存在的法律适用标准不统一问题。


二是要进一步优化法律适用分歧的申请、立项、审查和研究工作机制,对于最高人民法院生效裁判之间可能存在的法律适用分歧,或者在审案件的裁判结果可能与生效裁判的法律适用存在分歧的,应当依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》予以解决。同时,《意见》还对完善高级人民法院统一法律适用标准工作机制提出具体要求,各高级人民法院应当参照最高人民法院做法,建立本辖区法律适用分歧解决机制,研究解决本院及辖区内法院案件审理中的法律适用分歧。


(三)强调各审判组织统一法律适用标准的法定职责,落实院庭长统一法律适用标准的监督管理职责

人民法院统一法律适用标准的基础在于发挥法定审判组织和院庭长的职能作用。《意见》强调,一是强化独任法官、合议庭正确适用法律职责,要求各级人民法院全面落实司法责任制,充分发挥独任法官、合议庭等审判组织在统一法律适用标准中的基础作用。独任法官、合议庭应当严格遵守司法程序,遵循证据规则,正确运用法律解释方法,最大限度降低裁量差异,避免法律适用分歧。


二是发挥审判委员会统一法律适用标准职责,审判委员会作为各级人民法院解决法律适用问题的领导和决策机构,要充分发挥民主集中制优势,强化统一法律适用标准的重要作用,要及时总结提炼相关案件的法律适用标准,确保本院及辖区内法院审理同类案件时裁判标准统一。


三是明确和压实院庭长统一法律适用标准的监督管理职责,要求院庭长应当按照审判监督管理权限,加强审判管理和业务指导,通过主持或参加专业法官会议,推动专业法官会议在统一法律适用标准上充分发挥专业咨询作用,定期组织研究独任法官、合议庭审理意见与专业法官会议咨询意见、审判委员会决定不一致的案件,为统一法律适用标准总结经验。院庭长要及时指导法官对审理意见长期与专业法官会议咨询意见、审判委员会决定意见不一致的案件进行分析,促进法官提高统一法律适用标准能力,防止裁判不公和司法不廉。各级人民法院要推动院庭长审判监督管理职责与审判组织审判职能、专业法官会议咨询职能、审判委员会决策职能有机衔接、有效运行,形成统一法律适用标准的制度机制体系。


(四)发挥审判管理、审级制度和审判监督程序统一法律适用标准的作用


《意见》将统一法律适用标准融入到人民法院审判整体工作之中,强调要充分发挥审判管理、审级制度和审判监督程序在统一法律适用标准上各自的制度功效。


一是将统一法律适用标准作为审判管理的重点,《意见》要求,审判管理部门在履行流程管理、质量评查等审判管理职责时,对于发现的重大法律适用问题应当及时汇总报告,发现可能存在背离法律、司法解释、指导性案例所确定裁判规则等情形的,承办法官应当向案件评查委员会说明理由。对信访申诉、长期未结、二审改判、发回重审、指令再审、抗诉再审案件的审判管理中发现法律适用标准不统一问题的,应当及时提请院庭长和审判委员会研究解决。


二是发挥审级监督体系作用。《意见》要求,要加强上级法院对下级法院的审级监督指导,建立健全改判、发回重审、指令再审案件的跟踪督办、异议反馈制度,完善分析研判和定期通报机制。充分发挥二审程序解决法律争议的作用,在二审程序中依法对法律适用问题进行审查,对属于当事人意思自治范围内的法律适用问题,充分尊重当事人的选择;对影响司法公正的法律适用标准不统一问题,根据当事人诉求或者依职权予以纠正。


三是发挥审判监督程序依法纠错作用。《意见》强调,生效案件存在法律适用标准不统一问题的,应当正确处理审判监督程序与司法裁判稳定性的关系,区分案件情况,根据当事人请求或者依法启动院长发现程序,对法律适用确有错误的案件提起再审。人民检察院提出检察建议、抗诉等法律监督行为,涉及法律适用标准不统一问题的,应当依法处理,必要时提请审判委员会讨论决定。


(五)强化对统一法律适用标准的科技支撑和人才保障,助推法律适用标准统一


最高人民法院一直高度重视信息化建设,新冠肺炎疫情发生以来,人民法院依托信息化建设成果,实现审判执行工作正常运转,引起国际社会关注,受到人民群众欢迎。在新冠疫情防控期间,习近平总书记作出一系列重要指示,强调科技创新在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中的重要作用,为进一步推动科技创新成果同审判工作深度融合指明了方向。强化对统一法律适用标准的科技支撑和人才保障,是确保司法公正高效权威,促进审判体系和审判能力现代化的必然要求。


《意见》强调,各级人民法院应当深化智慧法院建设,为统一法律适用标准提供信息化保障。最高人民法院加快建设以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台,完善类案智能化推送和审判支持系统,加强类案同判规则数据库和优秀案例分析数据库建设,为审判人员办案提供裁判规则和参考案例,为院庭长监督管理提供同类案件大数据报告,为审判委员会讨论决定案件提供决策参考。


各级人民法院应当充分利用中国裁判文书网、“法信”、中国应用法学数字化服务系统等平台,按照《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的要求,提高法官熟练运用信息化手段开展类案检索和案例研究的能力。此外,关于加强审判人员适用法律能力的培养,《意见》要求,各级人民法院应当加大对审判人员政治素质和业务能力的培训力度,强化与统一法律适用标准相关的法律解释、案例分析、类案检索、科技应用等方面能力的培养,全面提高审判人员统一法律适用标准的意识和能力。


统一法律适用标准是人民法院审判执行工作的重要目标,也应认识到,法律随着社会发展而不断进步,人民法院的法律适用标准也会不断发展,所以统一法律适用标准不是制定僵化的裁判标准,也不是让法官僵化地适用法律,而是为法官适用法律建立一个规范的工作机制。同时,统一法律适用标准工作机制也会随着时代发展不断完善,比如提级审理机制,《意见》目前没有写进去,但是随着四级法院审级职能定位的不断完善,今后可以考虑放进来。


今天《意见》正式发布,全国各级法院要充分认识统一法律适用标准工作的重要意义,认真贯彻落实《意见》规定的各项措施,把统一法律适用标准作为全面落实司法责任制、深化司法体制综合配套改革、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设的重要内容,通过完善审判工作制度、管理体制和权力运行机制,规范司法行为,统一裁判标准,确保司法公正高效权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。



法发〔2020〕35号


最高人民法院

关于完善统一法律适用标准工作机制的意见


为统一法律适用标准,保证公正司法,提高司法公信力,加快推进审判体系和审判能力现代化,结合人民法院工作实际,制定本意见。


一、统一法律适用标准的意义和应当坚持的原则


1.充分认识统一法律适用标准的意义。在审判工作中统一法律适用标准,是建设和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求,是人民法院依法独立公正行使审判权的基本职责,是维护国家法制统一尊严权威的重要保证,是提升司法质量、效率和公信力的必然要求,事关审判权依法正确行使,事关当事人合法权益保障,事关社会公平正义的实现。各级人民法院要把统一法律适用标准作为全面落实司法责任制、深化司法体制综合配套改革、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设的重要内容,通过完善审判工作制度、管理体制和权力运行机制,规范司法行为,统一裁判标准,确保司法公正高效权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。


2.牢牢把握统一法律适用标准应当坚持的原则。坚持党对司法工作的绝对领导。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,贯彻中国特色社会主义法治理论,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,确保党中央决策部署在审判执行工作中不折不扣贯彻落实。


坚持以人民为中心的发展思想。践行司法为民宗旨,依法维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定。积极运用司法手段推动保障和改善民生,着力解决人民群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义问题,满足人民群众日益增长的司法需求。坚持依法治国和以德治国相结合,兼顾国法天理人情,发挥裁判规范引领作用,弘扬社会主义核心价值观,不断增强人民群众对公平正义的获得感。


坚持宪法法律至上。始终忠于宪法和法律,依法独立行使审判权。坚持法律面前人人平等,坚决排除对司法活动的干预。坚持以事实为根据、以法律为准绳,遵守法定程序,遵循证据规则,正确适用法律,严格规范行使自由裁量权,确保法律统一正确实施,切实维护国家法制统一尊严权威。


坚持服务经济社会发展大局。充分发挥审判职能,履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命,服务常态化疫情防控和经济社会发展,促进经济行稳致远、社会安定和谐。全面贯彻新发展理念,服务经济高质量发展;依法平等保护各类市场主体合法权益,加大产权和知识产权司法保护力度,营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境;贯彻绿色发展理念,加强生态环境司法保护,努力实现政治效果、法律效果和社会效果有机统一。


二、加强司法解释和案例指导工作


3.发挥司法解释统一法律适用标准的重要作用。司法解释是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,是最高人民法院的一项重要职责。对审判工作中具体应用法律问题,特别是对法律规定不够具体明确而使理解执行出现困难、情况变化导致案件处理依据存在不同理解、某一类具体案件裁判尺度不统一等问题,最高人民法院应当加强调查研究,严格依照法律规定及时制定司法解释。涉及人民群众切身利益或重大疑难问题的司法解释,应当向社会公开征求意见。进一步规范司法解释制定程序,健全调研、立项、起草、论证、审核、发布、清理和废止机制,完善归口管理和报备审查机制。


4.加强指导性案例工作。最高人民法院发布的指导性案例,对全国法院审判、执行工作具有指导作用,是总结审判经验、统一法律适用标准、提高审判质量、维护司法公正的重要措施。各级人民法院应当从已经发生法律效力的裁判中,推荐具有统一法律适用标准和确立规则意义的典型案例,经最高人民法院审判委员会讨论确定,统一发布。指导性案例不直接作为裁判依据援引,但对正在审理的类似案件具有参照效力。进一步健全指导性案例报送、筛选、发布、编纂、评估、应用和清理机制,完善将最高人民法院裁判转化为指导性案例工作机制,增强案例指导工作的规范性、针对性、时效性。


5.发挥司法指导性文件和典型案例的指导作用。司法指导性文件、典型案例对于正确适用法律、统一裁判标准、实现裁判法律效果和社会效果统一具有指导和调节作用。围绕贯彻落实党和国家政策与经济社会发展需要,最高人民法院及时出台司法指导性文件,为新形势下人民法院工作提供业务指导和政策指引。针对经济社会活动中具有典型意义及较大影响的法律问题,或者人民群众广泛关注的热点问题,及时发布典型案例,树立正确价值导向,传播正确司法理念,规范司法裁判活动。


三、建立健全最高人民法院法律适用问题解决机制


6.建立全国法院法律适用问题专门平台。最高人民法院建立重大法律适用问题发现与解决机制,加快形成上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的法律适用问题解决体系,及时组织研究和解决各地存在的法律适用标准不统一问题。充分发挥专家学者在统一法律适用标准中的咨询作用,积极开展专家咨询论证工作,通过组织召开统一法律适用标准问题研讨会等方式,搭建人大代表、政协委员、专家学者、行业代表等社会各界广泛参与的平台,总结归纳分歧问题,研究提出参考意见,为审判委员会统一法律适用标准提供高质量的辅助和参考。


7.健全法律适用分歧解决机制。审判委员会是最高人民法院法律适用分歧解决工作的集体领导和决策机构,最高人民法院各业务部门、审判管理办公室和中国应用法学研究所根据法律适用分歧解决工作需要,为审判委员会决策提供服务和决策参考。进一步优化法律适用分歧的申请、立项、审查和研究工作机制,对于最高人民法院生效裁判之间存在法律适用分歧或者在审案件作出的裁判结果可能与生效裁判确定的法律适用标准存在分歧的,应当依照《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》提请解决。


四、完善高级人民法院统一法律适用标准工作机制

8.规范高级人民法院审判指导工作。各高级人民法院可以通过发布办案指导文件和参考性案例等方式总结审判经验、统一裁判标准。各高级人民法院发布的办案指导文件、参考性案例应当符合宪法、法律规定,不得与司法解释、指导性案例相冲突。各高级人民法院应当建立办案指导文件、参考性案例长效工作机制,定期组织清理,及时报送最高人民法院备案,切实解决不同地区法律适用、办案标准的不合理差异问题。


9.建立高级人民法院法律适用分歧解决机制。各高级人民法院应当参照最高人民法院做法,建立本辖区法律适用分歧解决机制,研究解决本院及辖区内法院案件审理中的法律适用分歧。各中级、基层人民法院发现法律适用标准不统一问题,经研究无法达成一致意见的,应当层报高级人民法院,超出高级人民法院辖区范围的,应当及时报送最高人民法院研究解决。


五、强化审判组织统一法律适用标准的法定职责


10.强化独任法官、合议庭正确适用法律职责。各级人民法院应当全面落实司法责任制,充分发挥独任法官、合议庭等审判组织在统一法律适用标准中的基础作用。独任法官、合议庭应当严格遵守司法程序,遵循证据规则,正确运用法律解释方法,最大限度降低裁量风险,避免法律适用分歧。发现将要作出的裁判与其他同类案件裁判不一致的,应当及时提请专业法官会议研究。合议庭应当将统一法律适用标准情况纳入案件评议内容,健全完善评议规则,确保合议庭成员平等行权、集思广益、民主决策、共同负责。


11.发挥审判委员会统一法律适用标准职责。完善审判委员会议事规则和议事程序,充分发挥民主集中制优势,强化审判委员会统一法律适用标准的重要作用。审判委员会应当着重对下列案件,加强法律适用标准问题的研究总结:(1)涉及法律适用标准问题的重大、疑难、复杂案件;(2)存在法律适用分歧的案件;(3)独任法官、合议庭在法律适用标准问题上与专业法官会议咨询意见不一致的案件;(4)拟作出裁判与本院或者上级法院同类案件裁判可能发生冲突的案件。审判委员会应当及时总结提炼相关案件的法律适用标准,确保本院及辖区内法院审理同类案件时裁判标准统一。


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